Los ‘bancos de suelo’ no son una propuesta inédita ni experimental. Existen desde hace mucho tiempo atrás y arrojan evidencias sobre sus virtudes y limitaciones. En definitiva, sea cual fuere su forma jurídico-organizativa, un banco de suelo es una cantidad significativa de tierras que una institución pública (o una empresa privada) adquiere para mantenerlas sin usar esperando así alcanzar a futuro un beneficio colectivo (o una ganancia individual). Este ‘almacenamiento’ de activos es una respuesta a las ‘imperfecciones’ de mercados en los cuales los precios no trasmiten información adecuada y oportuna sobre la escasez de un bien o sobre sus características. Esta descripción, empero, no agota sus significados contemporáneos.

Un poco de historia

Sin ir más allá de la Edad Media, se podría afirmar que los ‘bancos de suelo’ emergieron para ‘ganarle espacio al mar’. En los Países Bajos, los gobiernos locales adquirieron tierras para habilitarlas para usos agrícolas drenándolas mediante infraestructuras compartidas cuyos costos serían recuperados con su venta posterior. Siglos después, en 1904, el gobierno de Estocolmo compró 2 mil hectáreas para racionalizar la expansión urbana; luego, en forma paulatina y planificada, la municipalidad vendió, alquiló o concesionó esas tierras. Otros municipios suecos emularon luego tal práctica buscando incentivar un uso eficiente de sus territorios. En Europa, la consolidación de los Estados de Bienestar difundió aún más los ‘bancos de suelo’. 

En Norteamérica, la Comisión Nacional sobre Problemas Urbanos en Estados Unidos (1968) y la Fuerza de Tarea sobre Vivienda y Desarrollo Urbano en Canadá (1969) propusieron la creación de bancos públicos. En sus primeras versiones, aquellos estuvieron asociados al mejoramiento de las finanzas subnacionales mediante controles a tierras ociosas, abandonadas o deterioradas, especialmente en las ciudades que experimentaban ‘desindustrialización’. Desde 2008, con la Ley para la Recuperación Económica y la Vivienda, los ‘bancos de suelo’ adquirieron otra misión colateral: fomentar ciudades productivas y multifuncionales. 

Por último, desde la década de los noventa, se han consolidado las modalidades más variadas de ‘bancos de suelo’ en unas 1.624 ciudades chinas. Inicialmente propuestos para facilitar la transacción de los derechos de uso del suelo, esos bancos adquirieron también otro objetivo con el transcurso del tiempo: mejorar la gobernanza de la tierra para la erradicación de la pobreza.

La dimensión ambiental

A su vez, los ‘bancos de suelo’ han estado vinculados a la preservación de los paisajes y patrimonios. En 1935, en Londres, se creó el primer ‘cinturón verde’ con tierras destinadas a mantenerse en reserva para facilitar la planificación metropolitana, esto es, para moldear la expansión de la ciudad, impedir que las ciudades colindantes se fundiesen entre sí y preservar las características históricas de los territorios. Estos propósitos inspiran todavía el Marco Nacional para la Política de Planificación del Reino Unido (2012). Actualmente, sin embargo, los objetivos ambientales son más amplios. 

Los países europeos incentivan la constitución de ‘economías bajas en carbono’, un objetivo relacionado con el agotamiento del petróleo como un bien energético barato y con la mitigación del cambio climático como mal público global. Esa gran meta requiere transformar la vida cotidiana urbana pues implica reducir los costos de la transportación de materias primas, bienes y personas desde y hacia las ciudades. Por ello, en el contexto de las políticas integrales para la eficiencia energética, los ‘bancos de suelo’ aparecen como ‘infraestructuras verdes’ para compactar y densificar a las ciudades. Así se busca aminorar la dependencia urbana de los flujos de materiales, agua y energía generados en ecosistemas naturales distantes.

La dimensión social

En América Latina los pobres no suelen tener un acceso digno, seguro y regular a vivienda de calidad. Esta situación estructural les impide, a su vez, disfrutar de las ventajas asociadas a la aglomeración de personas en los espacios urbanos. Por ello, los ‘bancos de suelo’ públicos están postulándose también como instrumentos para aumentar las posibilidades de que la población pueda ejercer efectivamente su derecho a vivir en la ciudad.

En tal sentido, en países como México, Brasil, Perú o Argentina, los ‘bancos de suelo’ están aplicándose para producir vivienda social, ampliar los espacios comunes y regularizar los asentamientos informales.

A manera de ejemplo destacado de este tipo de intervenciones, se suele mencionar que el Concejo de Bogotá creó Metrovivienda en 1998 como el “banco de tierras e inmobiliario del Distrito Capital”. Su propósito era comprar tierra no urbanizada para habilitarla y venderla posteriormente a desarrolladores privados recuperando los costos públicos de la generación de suelo urbano. Esta experiencia atestigua la posibilidad de vincular el desarrollo urbano con las políticas de vivienda y, también, crear disuasiones a la especulación de la tierra.

La dimensión macroeconómica

El enriquecimiento mediante negocios inmobiliarios ha devenido en una opción fácil en los países que experimentan dificultades para expandir sus inversiones productivas. Además de amplificar los costos socioambientales de la expansión urbana, ese proceder dificulta la regulación espontánea de los mercados. La contemporánea ‘creación destructiva’ de la acumulación capitalista aparece expresada físicamente en inmuebles que pueden construirse pero no pueden venderse y, si se venden, no pueden pagarse. Esto constituye otra razón para el establecimiento de ‘bancos de suelo’. 

Las políticas del suelo tienen implicaciones macroeconómicas. Tarde o temprano, la apreciación o depreciación de inmuebles termina afectando los niveles de empleo y producción de la economía en su conjunto. Mediante la oferta planificada de espacios urbanizados, los ‘bancos del suelo’ crean fácticamente ‘bandas’ para restringir las fluctuaciones en los precios. 

En esencia, promoviendo el ordenamiento territorial y la participación pública en los mercados del suelo, las políticas contemporáneas intentan transformar las prácticas inmobiliarias alejándolas de la habitual búsqueda de ganancias extraordinarias a costa de la socialización de pérdidas. Dicho en otra forma, se trata de crear una nueva generación de empresarios cuyo éxito provenga de la gestión más eficiente de activos, la reducción de costos y el mejoramiento de la propiedad. 

La dimensión política 

Los ‘bancos de suelo’ pueden utilizarse para ordenar la expansión urbana, erradicar la pobreza, mitigar los problemas ambientales o estabilizar los precios. Ante todo, aquellas son herramientas contra el abuso. Quienes especulan para amasar fortunas perpetúan prácticas políticas y hábitos culturales que legitiman la apropiación indebida de beneficios que no guardan proporción con el aporte real que un individuo efectúa para la generación de bienes o servicios. La captura de la ‘plusvalía urbana’ tiene como efecto perverso la amplificación de las desigualdades. Los mercados de suelos, inmuebles y arriendos adquieren dinámicas socialmente adversas debido a la reproducción de esa conducta rentista. 

La inequidad menoscaba la vivencia democrática. Por eso, en una esfera pública razonable e informada, el debate no debería versar sobre la necesidad de mecanismos de regulación. La discusión debería estructurarse preguntándose: ¿quién, por qué y para qué se debería recuperar y administrar la plusvalía urbana mediante la institucionalización de bancos públicos de suelo?