El pasado 11 de enero, la Asamblea Nacional remitió al Presidente de la República el proyecto de Ley Orgánica de Tierras Rurales y Territorios Ancestrales. Se trata de una propuesta entre cuyos propósitos se encuentra normar el uso, el acceso y el derecho a la propiedad de la tierra rural. A su vez, el proyecto contempla que la propiedad de la tierra deberá cumplir una función social y una función ambiental.

En cumplimiento del plazo de 30 días establecido en la Ley Orgánica de la Función Legislativa, el pasado 5 de febrero el Ejecutivo envió a la Asamblea su objeción parcial.

Entre las 18 observaciones realizadas, el veto incluye cambios en las materias relacionadas con las posibilidades de inversión extranjera en tierras rurales, los procedimientos para la modificación en los usos del suelo, las atribuciones y competencias de la Autoridad Agraria Nacional y los criterios para definir la existencia de concentración de tierras.  

La inversión pública extranjera en tierras rurales

En el proyecto enviado por la Asamblea Nacional, se prohibía a las empresas públicas extranjeras adquirir, arrendar o tomar en usufructo tierras rurales para proyectos de producción agraria. Para evitar discriminación hacia esas empresas, el Ejecutivo propone que:  “las empresas públicas extranjeras en garantía de la soberanía alimentaria, podrán adquirir, arrendar o tomar en usufructo, tierras rurales en el territorio nacional para proyectos de producción agraria, previa autorización de la Autoridad Agraria Nacional”.

El papel de la Autoridad Agraria en los cambios al uso del suelo

En el proyecto vetado se establecía que, entre sus competencias y atribuciones, la Autoridad Agraria podría emitir un informe previo y vinculante sobre una propuesta de cambio en el uso del suelo.

El Ejecutivo considera que el carácter ‘vinculante’ del informe podría ser interpretado incorrectamente como una transgresión o intromisión en la esfera de competencias exclusivas de los GAD dentro de sus respectivos territorios.

Por ello se propone que la letra “l” del artículo 32 quede así: “proteger la tierra rural con aptitud agraria del cambio de uso del suelo. Excepcionalmente, con sujeción a la Ley, emitir informe previo para autorizar o no este cambio para expansión urbana o industrial de conformidad con el ordenamiento territorial. Además está prohibido el cambio del uso del suelo con vocación o aptitud agraria o que cuente con infraestructura pública de riego o productiva permanente”.

La cesión de tierras para proyectos de infraestructura

En el proyecto de ley se disponía que “las comunas, comunidades, pueblos y nacionalidades decidirán la cesión al Estado, el derecho de uso y usufructo de superficies determinadas de tierra” para la construcción de infraestructura.

Para el Ejecutivo, aquella formulación “podría resultar en una desproporción en tanto movimientos políticos afincados en dichos territorios utilicen esta medida para obstaculizar o presionar al Gobierno democráticamente elegido, además de que viola la soberanía del Estado sobre todo su territorio”.

En razón de lo anterior, para la letra “f” del artículo 81, el Ejecutivo plantea el siguiente texto: “para las actividades en sectores estratégicos, construcción de infraestructura prevista en las políticas públicas de vivienda rural, servicios de salud y educación; y otros proyectos de infraestructura y servicios públicos, las comunas, comunidades, pueblos y nacionalidades deberán ceder al Estado el derecho de uso y usufructo de superficies determinadas de tierra en que se construirá la infraestructura correspondiente. Sin embargo, estas tierras se mantendrán en propiedad comunitaria. Esta cesión será suficiente para que el Estado realice las inversiones necesarias”.

Las excepciones a las causales de afectación

En el artículo 100 del proyecto enviado por la Asamblea, se consideraba que no deberían ser susceptibles a la afectación las unidades de producción de la agricultura familiar campesina o de la economía popular y solidaria, iguales o inferiores a 25 hectáreas en la Sierra, 75 hectáreas en la Costa y 100 hectáreas en la Amazonía  y Galápagos; a las tierras y territorios ancestrales de comunas, comunidades, pueblos y nacionalidades; y a los predios rurales que cumplen con la función social y la función ambiental.

A aquellas excepciones, el Ejecutivo añadió que “no serán susceptibles de afectación las tierras rurales destinadas al ocio y la recreación”. Se evitaría así la afectación a propiedades vacacionales o turísticas.

Los avalúos en los procedimientos administrativos de expropiación

El Ejecutivo plantea la necesidad de evitar la utilización de avalúos adulterados por parte de los propietarios del terreno sobre el cual podría pesar una afectación.
A tal efecto, para el literal “b” del artículo 105, se establece que “el precio se fijará en función del avalúo realizado por la dependencia administrativa competente del municipio en donde se encuentre el predio materia de la expropiación, que necesariamente deberá ser anterior a la fecha de la expedición de la resolución de expropiación; a falta de este, el establecido por la autoridad nacional competente de avalúos y catastros. El avalúo considerará los precios comerciales actualizados de la zona”.

Las expropiaciones dependerán de la suficiencia presupuestaria

En el literal “a” del artículo 107 del proyecto de ley se establecía que “la Autoridad Agraria Nacional deberá planificar la provisión de recursos y partida presupuestaria para el pago de la expropiación de conformidad con la ley”. A esta disposición, la Función Ejecutiva añadió que “de verificarse que no existe disponibilidad y suficiencia presupuestaria, no procederá la expropiación”.

La definición de “concentración” de tierras rurales

Al argumentar su objeción al artículo 111, el Ejecutivo señala que “es un error suponer que la fusión de sociedades, adquisición de acciones o cualquier otra forma de concentración jurídica, cuya consecuencia sea la confluencia de la propiedad de las tierras en manos de una sola persona, constituye por sí sola una forma de concentración de tierra rural”.

Según se argumenta en el veto, la concentración sucedería cuando existen intensiones o propósitos relacionados con la constitución de esquemas de dominio, monopolios u oligopolios privados, abuso de poder de mercado y especulación del precio de tierras productivas.

Por ello, el Ejecutivo considera “irracional que el agrupamiento empresarial, sin ninguna consideración adicional de orden teleológico (intención de construir un monopolio) o fáctico (concentración de tierras rurales ubicadas en zonas sujetas a presión demográfica), sea considerado como una forma de concentración de tierras”.

En razón de lo anterior, se plantea que “se entiende por concentración al dominio o a la posesión legal de tierras rurales aptas para la producción agraria, en uno o más predios, por una o más personas naturales o jurídicas u operadores económicos nacionales o extranjeros”.

La existencia de concentración de tierras procederá según los casos establecidos en la ley y será comprobada y establecida por la Autoridad Agraria Nacional, en coordinación con la autoridad competente de regulación y control del poder del mercado o, en su caso, con la autoridad nacional de planificación.

La nulidad de la transferencia de dominio

El Ejecutivo considera que “la declaración de la nulidad debe realizarse por un juez y no por órganos de la Función Ejecutiva”. Por ello, la Autoridad Agraria Nacional no podría declarar la nulidad de las transacciones, como estaba propuesto inicialmente en el artículo 123 del proyecto de ley aprobado por la Asamblea Nacional. (I)