El martes pasado, el presidente de la República, Rafael Correa, señaló que se enviará a la Asamblea un proyecto para la conformación de un seguro de desempleo. Si bien esa eventual propuesta podría ser novedosa en el contexto ecuatoriano, los seguros de desempleo, financiados y administrados por el sector público, tienen una larga trayectoria de operación en muchos países del mundo.

Una historia que comenzó a perfilarse en el siglo XIX  

En la esfera pública de los países que actualmente tienen ingresos altos, las consecuencias del desempleo en la vida de los trabajadores fueron discutidas desde los inicios de la primera Revolución Industrial.

Sin embargo, apenas a fines del siglo XIX empezaron a institucionalizarse algunas formas incipientes de aseguramiento estatal para desempleados. A semejanza de lo que sucedía con las organizaciones de solidaridad entre trabajadores, la mayoría de las primeras modalidades de aseguramiento preservaba todavía un sentido de “ayuda filantrópica” extraordinaria.

Por ello, los primeros esquemas de aseguramiento tenían un rasgo común: ayudarle a sobrellevar al individuo los costos emanados de la pérdida del empleo. Así se originaron, por ejemplo, las “indemnizaciones” al trabajador, señala un estudio sobre el origen del seguro de desempleo publicado por Janine Berg y Matthew Salermo, en 2008.

El tránsito hacia objetivos de carácter macroeconómico

Además de que representaban incremento de costos para las empresas, los primeros instrumentos de respuesta al desempleo demostraron no ser satisfactorios. Si bien podían aliviar la situación del desempleado, las alternativas centradas en el individuo no necesariamente contribuían a resolver ni los problemas existentes en los mercados del trabajo ni, tampoco, la reducción generalizada de la actividad económica en un país.

Durante las primeras décadas del siglo XX, se comenzó a diseñar “sistemas de seguros de desempleo” que pudiesen también inducir efectos macroeconómicos, garantizándoles a los trabajadores un lapso de tiempo adecuado para encontrar un trabajo acorde con su experiencia, conocimientos y habilidades.

Además de mantener niveles de consumo entre la población, el seguro de desempleo contemporáneo puede facilitar la reestructuración económica pues “puede permitirles a las empresas ajustarse a los cambios en el mercado o en la economía en su conjunto, desvinculando trabajadores durante los tiempos difíciles y luego recontratarlos cuando mejoren las condiciones del negocio”, señalan Berg y Salermo.

Las controversias sobre el seguro postergaron su implementación

En los países europeos, que suelen tener los mejores sistemas de beneficios para los trabajadores, la institucionalización del seguro de desempleo no estuvo exenta de controversias políticas e ideológicas sobre sus consecuencias a corto y largo plazo. A su vez, los debates entre partidarios de distintas doctrinas económicas dificultaron una mayor y más rápida difusión del seguro de desempleo hacia los países de menores ingresos que no emprendieron el debate desde fines del siglo XIX.

En 2012, en respuesta a esta circunstancia, la Organización Internacional del Trabajo (OIT) alertó que más del 70% de los trabajadores del mundo carecía de alguna forma de protección contra el desempleo. A partir de un monitoreo realizado a 198 países, la OIT observó que solo 73 tenían regímenes de seguro de desempleo y que, en muchos de estos, el beneficio solo podía alcanzarse si el desempleado había efectuado contribuciones previas a la seguridad social.

Este sesgo de los diseños institucionales imperantes generaba situaciones de vulnerabilidad. “Los jóvenes están particularmente afectados por este problema. Si pierden el empleo poco después que ingresaron en el mercado laboral, es posible que no hayan cotizado la seguridad social el tiempo suficiente para tener derecho a las prestaciones por desempleo”, indicó la Organización.  

Apelando a la corrección de estas u otras formas de desigualdad económica, la OIT emitió la “Recomendación 202” relacionada con la definición de pisos nacionales mínimos de protección social. En esta, se establece que, en el conjunto de garantías para los trabajadores, debería encontrarse “la seguridad básica del ingreso, por lo menos equivalente a un nivel mínimo definido en el plano nacional, para las personas en edad activa que no puedan obtener ingresos suficientes, en particular en caso de enfermedad, desempleo, maternidad e invalidez”.

En la Unión Europea se discute la posibilidad de seguro comunitario

A partir de 2010, con el aliciente de una crisis económica global que parecería no tener una conclusión, algunos académicos y decisores políticos europeos reactivaron la discusión sobre la pertinencia de establecer el “Seguro Europeo de Desempleo” (SED), un instrumento de política económica y social que ya había sido analizado en el ‘Informe Marjolin’ a principios de los 70.

“La recesión ha puesto al descubierto el ‘pecado original’ de la Unión Monetaria y Económica: la falta de solidaridad y coordinación fiscal entre sus miembros. La desigualdad social ha incrementado, haciendo más difícil alcanzar los objetivos Europa 2020. En marzo de 2015, más de 18 millones de personas –3,2 millones de las cuales tienen menos de 25 años– estaban desempleadas en la eurozona”, destaca una investigación publicada en 2015 por Daniele Fattibene del Istituto Affari Internazionali.

Aunque todavía no se cuenta con definiciones oficiales, la propuesta de un seguro comunitario ya ha sido avalada por el Consejo Europeo, la Comisión Europea y el Parlamento Europeo. Entre sus propósitos macroeconómicos se encuentra evitar los efectos de aquella “carrera hacia el fondo” que suele generarse cuando se cortan los ‘estabilizadores fiscales’ en una forma procíclica.

Al respecto de lo último, en 2014, la Comisión Europea publicó un estudio sobre los potenciales efectos estabilizadores y redistributivos de un esquema comunitario de aseguramiento para el desempleo.

En aquel se propone que el régimen comunitario abarque a todo trabajador menor a 64 años que actualmente tiene empleo. El seguro se recibiría a partir del cuarto mes de desempleo y dependería de las contribuciones realizadas durante los 3 meses previos a la pérdida del empleo. Se pagaría como mínimo el 50% del ingreso mensual bruto, previamente obtenido, y como máximo el monto equivalente a la mediana de los ingresos de cada país.

Estados Unidos reactivó su seguro por desempleo estructural

Además de los sistemas de aseguramiento definidos y administrados por cada estado, a nivel federal, Estados Unidos tiene un instrumento de seguro que se aplica para ‘desempleo estructural’ y que funciona intermitentemente desde 1962.

Se trata de la “Asistencia para Trabajadores por Ajuste Comercial”, un mecanismo que fue “reautorizado” a funcionar en 2015. Actualmente, esta transferencia monetaria beneficia a quienes han perdido involuntariamente sus empleos a causa de la competencia comercial externa. Para poder acceder a aquella, los trabajadores deben demostrar que fueron separados de sus labores porque sus empleos se movieron fuera de Estados Unidos o porque se incrementó la importación de productos o servicios similares.

Según un informe del ‘Servicio de Investigación Parlamentaria’ publicado en 2015, el sistema de asistencia por ajuste comercial contempla también “servicios de reempleo” que están diseñados para apoyar y preparar a los desempleados para obtener un nuevo empleo; una asignación monetaria prolongable por 130 semanas y un “crédito tributario para cobertura de salud”.

También se incluye una “asistencia por reempleo” para trabajadores mayores a 50 años que han obtenido un nuevo empleo, pero a un salario más bajo que aquel percibido en su anterior empleo. Este sistema costaría $ 450 millones por año. (I)