1. Constitución de 1998, crisis política e inestabilidad.

Una Constitución se condensa en un tiempo y espacio específico, pero es el resultado de un proceso social precedente. Es imposible entender la Constitución de 1998, sin contextualizarla en el proceso de neoliberalización de la economía y la sociedad, así como de las múltiples resistencias que se construyeron. Por ello, los resultados de la Asamblea Constituyente^[1], realizada entre 1997 y 1998 fueron ambiguos. Por un lado, se constitucionalizaron los mecanismos de mercado en el manejo económico, y se fortaleció el sistema presidencialista. Al mismo tiempo, se consagraron derechos individuales y colectivos, justo cuando se modificó la concepción del Estado y los roles que le correspondía asumir frente a la sociedad, por tanto, la imposibilidad de materializar los derechos que consagraba.

Con la Constitución expedida en 1998 se aprobaron 385 leyes, de las cuales el 16% provino de la Función Ejecutiva, que refleja más bien la crisis política y falta de liderazgo que caracterizó a esta década, incluso cuando obtuvieron mayoría como en 1998, (Alianza DP-PSC) primaron los intereses de minúsculos grupos de poder antes que los de las mayorías y del país. El acuerdo de liberación de responsabilidades del desastre ambiental generado por la empresa Chevron-Texaco por parte del gobierno de Jamil Mahuad es la muestra ignominiosa de cómo se sacrificaban los intereses del país.

En una década apenas se trataron tres códigos, aunque el Código Ética de la Función Legislativa tenía una dimensión simbólica reglamentaria antes que una norma que sintetice y sistematice varios cuerpos legales. También se expidió el Código de Procedimiento Penal y el Código de la Niñez y la Adolescencia, este último gracias a una importante campaña de incidencia por parte de organizaciones de la sociedad civil para su aprobación, constituía la materialización de la Convención sobre los Derechos del Niño, adoptada por las Naciones Unidas en noviembre de 1989. En este mismo tiempo, se procedió a la Codificación de seis Códigos y varias leyes, procesos que no implicaban modificaciones de la legislación sino más bien recopilar las normas ya existentes, ni siquiera por parte de los legisladores sino por una Comisión externa denominada Comisión de Legislación y Codificación.

La aprobación de la Constitución de 1998 no logró superar la inestabilidad política y la neoliberalización de la economía, profundizó la exclusión y pobreza para la mayoría de ecuatorianos. En estas condiciones no les interesaba desarrollar transformaciones de fondo en la legislación; además, primaba una visión neoliberal de la modernización, empeñada en cumplir con el “Consenso de Washigton” y por tanto una simplificación mercantil de la vida social. La política social entendida como medidas ambulatorias frente al desastre que generaban las políticas de ajuste dictadas por el FMI.

En el plano legislativo se continuó con los procesos de descodificación, es decir, ante la incapacidad del modelo de encontrar soluciones globales se legislaba sobre aspectos puntuales y particulares; así, se evidencia en la gran cantidad de normas penales, procesales, ambientales o en materia de recursos, a los llamados gobiernos seccionales; proliferación que convertía en tema de especialistas, para descifrar lo que se encontraba efectivamente vigente y por ende ampliaba la discrecionalidad con la que actuaban las autoridades.

Entre 1996 y 2006 ningún partido político, por sí solo, logró alcanzar la mayoría ni acercarse a dicho objetivo, aunque en 1998 la alianza entre el Partido Social Cristiano y la Democracia Popular obtuvo mayoría absoluta, no tuvo la capacidad para resolver ni enfrentar los problemas del país; los intereses corporativos y regionales hicieron estallar el entendimiento y profundizaron la crisis social y política.

2. Revolución Ciudadana y Constitución de 2008.

El desenlace de estos años de crisis política se presentó con la elección del economista Rafael Correa Delgado, del Movimiento PAIS, quien inauguró el período conocido como la “Revolución Ciudadana”, y a pesar de no haber presentado lista de candidatos para el Congreso Nacional, logró que se convoque a una Asamblea Constituyente que redactó una nueva Constitución, la misma que, posteriormente se aprobó por referéndum y fue publicada el 20 de Octubre de 2008.

La Constitución de 2008 introdujo cambios importantes en el carácter del Estado, al que reconoce por vez primera como “Constitucional de derechos y justicia social”, ratifica la condición de democrático, soberano, independiente unitario y laico, pero ya no solo admite la condición de pluricultural, como lo hacía el texto de 1998, sino que lo declara plurinacional.

En lo económico, La Constitución de la República de 2008 devolvió la capacidad regulatoria al Estado, contempla disposiciones que han permitido volver a la planificación como mecanismo para incorporar las potencialidades de largo plazo y determinar la presupuestación anual y de mediano plazo. La Constitución reforzó el papel del Estado como actor y sobre todo, su rol redistribuidor y nivelador de las profundas desigualdades que durante décadas se habían establecido en el país; señala de forma expresa que el sistema económico es “social y solidario”, reconociendo al ser humano como sujeto y fin de la actividad económica, propendiendo para ello, una relación dinámica y equilibrada de la sociedad; el Estado y el mercado en armonía con la naturaleza. También determina que, el sistema económico se integrará por las formas de organización pública, privada, mixta y popular y solidaria, de la misma manera, se limita el endeudamiento, se prohíbe tanto la confiscación como la posibilidad de feriados bancarios y se le otorga al Banco Central un rol subordinado al desarrollo nacional.

La Constitución desarrolló de manera significativa lo relacionado con los derechos individuales y colectivos; por ello declara que “todos los principios y derechos son inalienables, irrenunciables, indivisibles, interdependientes y de igual jerarquía”, establece normas revolucionarias como reconocer derechos a la naturaleza; reconoce el derecho al agua como derecho humano y desarrolla en su texto los derechos colectivos y el régimen del Buen Vivir, que ha permitido el desarrollo normativo posterior.

3. Las leyes de la Revolución Ciudadana.

 Entre el 15 de enero de 2007 y diciembre de 2015 se han expedido 190 leyes, de las cuales 60 se hicieron antes de la vigencia de la Constitución de la República de 2008, sin incluir la declaratoria de interés nacional del Yasuní, ni la aprobación de los presupuestos generales del Estado; tampoco, las enmiendas a la Constitución desarrolladas durante el año 2014-2015.

Estas 190 normas podrían ser distribuidas en tres grandes ejes:

1. Recuperación del Estado y Modernización Democrática que han constituido el 53.16% (101 leyes);
2. Equidad, Inclusión y Justicia con 70 leyes y que corresponde al 36.84% del total; y,
3. Leyes que promueven la Producción y Desarrollo con 19 normas, como lo demuestra el siguiente cuadro

En el primer período de gobierno con la vigencia de la nueva Constitución, 2009-2013 el Movimiento Alianza PAIS, logró al inicio el 45.9% del total de la legislatura y luego de las deserciones que se presentaron en el año 2011, concluyó con el 41.9%; aunque el movimiento Alianza PAIS no obtuvó la mayoría, su importante presencia permitió aprobar 75 leyes y facilitó el desarrollo de algunos Códigos conducentes al proyecto de modernización democrática, expresados en los Objetivos del Plan Nacional del Buen Vivir.

En el 2013, fue reelecto el Presidente Rafael Correa, para un periodo de gobierno de cuatro años, pero esta vez el movimiento político, Alianza PAIS, obtuvo el 72% del total de la legislatura.

Desde la vigencia de la Constitución hasta diciembre del 2015, se han aprobado 130 leyes, el 61% han provenido de la iniciativa del Ejecutivo, lo que no es un fenómeno exclusivo del Ecuador, ya que en los Ejecutivos se concentra capacidad técnica, políticamente evidencia el liderazgo en la conducción del Estado y la importancia que los Presidentes cuenten con respaldo de las legislaturas; de hecho, esta tesis, que ahora resulta tan criticada, era el objetivo y anhelo de los ideólogos de la gobernabilidad en los años 90.

Además, entre 2008 y 2015, se han aprobado ocho Códigos, tres se encuentran en trámite y uno en discusión sobre su necesidad, conforme se evidencia en el Cuadro Nº 2.

4. ¿Por qué y para qué codificar?

La codificación entendida como un proceso de centralización, escrito, sistemático, exclusivo y exhaustivo, abarca y agota la materia en el momento en que se aprueba; entraña una importancia capital, puesto que, en palabras de Emilio Gnecco: “Continúa siendo un método de ordenamiento racional y sistemático de normas, empleado en los países con el fin de asegurar no solo el conocimiento de la legislación sino la seguridad jurídica”, por ende, codificar permite mayor certidumbre para la ciudadanía y menos discrecionalidad para el poder, ahí radica la importancia del proceso de recodificación que se ha vivido en Ecuador.

En este sentido, también se puede pensar a los códigos como una herramienta de cambio. Recuperando lo planteado por Jorge Mosset: “El desafío hoy es ceder a las pretensiones economicistas, aceptando el "dejar hacer", el juego libre de la autonomía de la voluntad, la desregulación y la privatización, en aras de supuestos logros que se caratulan como "desarrollo", "eficiencia", "progreso", "utilidad", etc., adhiriendo a criterios de neo liberalismo, neo individualismo y neo conservadorismo, o resistir, desde las trincheras de un Derecho solidarista, de tutela de los débiles y desamparados, echando mano a la justicia social, a la buena fe, a la equidad, al equilibrio en las transacciones, a la necesaria reparación del daño injusto”.

Una pregunta clave es analizar las razones que conducen al proceso de codificación, se podrían ensayar al menos cuatro respuestas: La primera estaría relacionada con el fenómeno de la globalización y el interés de homogeneizar el derecho. La segunda tiene que ver con cuestiones de configuración del poder y más concretamente con una determinada correlación política que permita llevar adelante procesos de codificación. Una tercera explicación podría radicar en una perspectiva de modernización tanto del derecho como de la sociedad. La cuarta respuesta está relacionada con la presión social y mediática que pudiese existir para la aprobación de determinado código o reforma, sin duda estos aspectos están relacionados, pero los que permiten explicar esta profunda transformación normativa en Ecuador, analizan que, tiene que ver con la voluntad política de cambio y una convicción de modernización democrática de la sociedad y el Estado.

La recuperación del Estado y sus roles fundamentales, así como la ampliación de derechos, explicarían este proceso de producción legislativa y de centralización jurídico política, que permitió el desarrollo de importantes leyes y la aprobación de varios Códigos y otros en discusión, todo ello, en menos de una década. La codificación ha significado la recuperación de un paradigma de fortaleza estatal, que busca superar la fragmentación generada por la legislación especial que impidió una visión articulada e integral del país, el Estado y sociedad ecuatoriana.

5. Las enmiendas a la Constitución.

El 3 de diciembre de 2015, se aprobaron las enmiendas a la Constitución presentadas a mediados del 2014 y luego calificadas por la Corte Constitucional; éstas, entre otros aspectos, permitirán luego del 2017, que sea el pueblo quien determine la continuidad o no de sus mandatarios y si elige o no a jóvenes de 30 años para las máximas magistraturas; clarificaron las competencias en materia de salud y educación; permitieron la complementariedad de las Fuerzas Armadas en tareas relacionadas con la seguridad interna, obviamente garantizando el respeto a los derechos humanos y la sujeción al poder civil, a la Constitución y la ley. Con las enmiendas no se pretende de manera alguna, que la Contraloría incumpla con su papel de auditar la correcta utilización de los fondos y recursos públicos, simplemente se elimina su discrecionalidad política, que en muchas ocasiones ha sido utilizada, sobre todo, para agobiar a gobiernos autónomos descentralizados.

Las enmiendas, permiten las consultas populares en los gobiernos autónomos descentralizados en función de sus competencias con lo que se garantiza la unidad del país, evitando afanes secesionistas de los grupos oligárquicos como los que se expresaron a inicios de este siglo. De ninguna manera, se restringe la capacidad del pueblo a expresarse en consultas populares, únicamente se aclara que, como señala el propio artículo 104 de la Constitución, éstas tienen límites, no pueden referirse a temas inconstitucionales, ni a cuestiones tributarias ni relacionadas con la división política administrativa del país.

6. Colofón

Han sido nueve años de transformaciones profundas y de coherencia con los intereses del país y de las mayorías, nueve años de debate permanente con el pasado y combate a los grupos de poder económico que no se han resignado a no tener legisladores obedientes a consignas de organismos internacionales o del gran capital.

Nueve años de acompañar esta transformación y recuperación de la dignidad y soberanía que ha significado la Revolución Ciudadana. El pueblo sabrá juzgarnos y decidir la continuación de los caminos de la patria.

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Ex Asambleísta Constituyente 2007-2008; Asambleísta por Pichincha 2009-2013; reelecto 2013-2017. Mg. en Ciencia Política y Administración Pública y Doctor en Jurisprudencia.

[1] La Asamblea Nacional Constituyente fue dirigida por el ex presidente de la República Oswaldo Hurtado Larrea, logró una ligera mayoría gracias a la alianza entre el Partido Social Cristiano y la Democracia Popular.