“No hay reforma más importante para el crecimiento sostenible e incluyente de América Latina y El Caribe que la que tiene que producirse en los sistemas fiscales y tributarios de la región”, señala el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) en su última publicación titulada Recaudar no basta: los impuestos como instrumento de desarrollo, en la que se destaca que la tributación en la región es considerada en gran parte como un medio eficaz para generar ingresos y mantener a los gobiernos en funcionamiento.

En 2007, en la Consulta de San José convocada por el BID para identificar las reformas de política más prometedoras, se llegó a la conclusión de que la mejora de las instituciones y políticas fiscales no solo era uno de los mayores retos que enfrentaba la región, sino también, una de las oportunidades más importantes para ampliar sus posibilidades de desarrollo económico y social. En ese sentido, el BID apunta a que gracias a un consolidado crecimiento reciente de la mayoría de las economías y a los cambios introducidos en las estructuras fiscales de algunos de los países, América Latina y El Caribe han reducido sus coeficientes de endeudamiento público y pueden destinar ahora más recursos públicos a la inversión productiva y a los programas sociales de reducción de la pobreza.

Es así que cuando en 2008 llegó la crisis financiera internacional, esa mejora en la situación fiscal permitió a la región adoptar políticas económicas anticíclicas que aliviaron las pérdidas de bienestar de sus sociedades.

Sin embargo, el BID reconoce que existe una gran heterogeneidad entre los sistemas tributarios de la región, y su análisis indica que las reformas tributarias para el desarrollo inclusivo que requieren los países deben respetar cinco principios básicos:

1. Las reformas deben incluir impuestos que favorezcan a los pobres: la primera prioridad es mejorar la progresividad de los sistemas fiscales actuales con un impuesto sobre la renta con menos exenciones, que tenga capacidad redistributiva real y que proteja los ingresos de los hogares más pobres.

2. Las reformas deben establecer sistemas fiscales más sencillos con bases tributarias más amplias: La mayoría de los sistemas fiscales de la región es demasiado compleja, debido a una multitud de exenciones y privilegios para ciertas actividades, sectores o grupos de contribuyentes. El resultado son impuestos que a menudo distorsionan severamente la asignación de recursos y que generan bases tributarias estrechas y frágiles. Moverse hacia sistemas tributarios sencillos y con bases amplias y que creen un entorno favorable para la innovación y la creación de empresas es una de las apuestas más seguras para conseguir un crecimiento más rápido de la productividad y una mejora sostenible del bienestar y la equidad en la región.

3. Las administraciones tributarias deben fortalecerse para que todos los ciudadanos y las empresas cumplan con sus obligaciones tributarias: Reducir la elevada evasión fiscal y crear instituciones que garanticen que todos los agentes económicos y ciudadanos contribuyan con su parte al esfuerzo colectivo es un elemento esencial de la legitimación social y, como tal, un requisito para la sostenibilidad de cualquier sistema tributario diseñado para impulsar el desarrollo.

4. Son necesarios acuerdos y consensos institucionales para garantizar que los gobiernos locales tengan los recursos necesarios para actuar como agentes del desarrollo: para que la descentralización del gasto público sea sostenible, deben fortalecerse las fuentes de recursos propios de los gobiernos locales. El BID destaca que hay un gran potencial de recaudación local desperdiciado, especialmente en los impuestos a la propiedad.

5. Las reformas tributarias para el desarrollo deberían crear sistemas fiscales que miren hacia el futuro: la región de América Latina y El Caribe goza de una extraordinaria dotación en recursos naturales. No obstante, los impuestos ambientales o el actual diseño de los impuestos sobre las materias primas no reflejan esta situación. Para adaptar el futuro a esta realidad, es necesario que los sistemas fiscales creen incentivos para el uso más eficiente de los recursos naturales finitos de que disponemos, teniendo en cuenta las necesidades de las generaciones futuras. El BID hace énfasis en que los países no se pueden dar el lujo de renunciar a la solidaridad intergeneracional.

Situación tributaria en la región

Según la publicación del BID, una de las premisas que ha sido altamente reiterada sobre la política fiscal de los países latinoamericanos y caribeños es que recaudan pocos impuestos, y aquello se asocia inmediatamente con problemas como la concentración del ingreso y la incapacidad de los gobiernos para responder a las demandas de gasto social y de bienes públicos de todo tipo, desde infraestructura de transporte hasta seguridad ciudadana. Sin embargo, el BID reconoce que detrás de estas afirmaciones hay una “realidad mucho más compleja”.

En primer lugar, apunta el informe, no se puede negar que la carga impositiva de América Latina y El Caribe es baja en comparación con la de otras regiones. En la región latinoamericana los gobiernos nacionales y subnacionales recaudan en impuestos un 17,5% del Producto Interno Bruto (PIB) (ver gráfico 1). La recaudación impositiva es mayor en los países de Europa Oriental (24,1% del PIB) y en el conjunto de los 32 países no latinoamericanos que son miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) (25,4%).

De igual manera, el informe arroja cifras en las que se evidencia que los países más ricos tienden, en general, a recaudar en impuestos una proporción mayor del PIB y, por consiguiente, “no es del todo sorprendente que la recaudación impositiva en América Latina y El Caribe sea mayor que en África y menor que en la OCDE”, destaca la publicación. Por ejemplo, Guatemala, México, Panamá y Trinidad y Tobago tienen cargas impositivas cercanas al 10% del PIB, muy por debajo de las cargas típicas de otros países con niveles de ingreso semejantes. Según el criterio del nivel de ingreso per cápita, México tiene una brecha de recaudación impositiva de 11,5 puntos del PIB y Guatemala, de 7 puntos del PIB.

El hecho de que los países más ricos tengan cargas impositivas más altas se debe sobre todo al impuesto a la renta. A nivel mundial, muy pocos países pobres logran recaudar más del 3% o el 4% del PIB a través de impuestos a la renta de las personas y las empresas. En cambio, no es inusual que el gobierno de un país rico reciba ingresos de estas fuentes de tributación por montos superiores al 15% del PIB. No obstante, en las sociedades latinoamericanas más ricas las cargas del impuesto a la renta son bastante modestas.

Incluso Argentina, Costa Rica y Uruguay, sociedades relativamente ricas e igualitarias para los estándares de la región, tienen grandes déficits de tributación a la renta (más de 4,5 puntos porcentuales del PIB, según el criterio del ingreso per cápita). Aun Brasil, que tiene una carga impositiva total comparable a la de los países de la OCDE, tiene un déficit de tributación en el impuesto a la renta.

17,5% del Producto Interno Bruto recaudan en la región latinoamericana los gobiernos nacionales y subnacionales.

24,1% del Producto Interno Bruto fue la recaudación impositiva en los países de Europa Oriental.

4% del Producto Interno Bruto es la cifra de recaudación estimada a la que alcanzan los países de ingresos bajos en el mundo.El reducido esfuerzo tributario no es exclusivo de los gobiernos centrales. En América Latina ha habido un acelerado proceso de descentralización política y fiscal desde la década de los ochenta, lo que debería haber contribuido a elevar la recaudación impositiva en los gobiernos subnacionales. Sin embargo, con notables excepciones de Argentina y Brasil (cuyos gobiernos subnacionales recaudan un 5,9% y un 9,8% del PIB, respectivamente), la tributación subnacional es muy modesta, incluso en países que han avanzado relativamente rápido en la descentralización del gasto, como Colombia (donde los gobiernos subnacionales reciben por sus propios impuestos apenas el 2,9% del PIB).

Si bien aún puede ser cierta la afirmación tantas veces repetida de que las cargas tributarias son bajas en América Latina y El Caribe, este resulta ser un rasgo poco descriptivo de la evolución y la situación fiscal de la región. Ninguna otra región ha visto aumentos tan pronunciados en la recaudación de impuestos en las dos últimas décadas (la carga impositiva cayó solo en tres países, exportadores de hidrocarburos) (ver gráfico 2).

La recaudación de importantes impuestos, como el IVA y el impuesto a la renta de las empresas, ha crecido considerablemente desde comienzos de los años noventa y en la gran mayoría de los países las verdaderas cargas fiscales son sustancialmente más altas debido a las contribuciones a la seguridad social, las regalías y otras fuentes de ingreso de los gobiernos nacionales.