Por Andrés Arauz*

En el artículo 275, la Constitución ordena —como un instrumento de certidumbre keynesiana— que la planificación para el desarrollo tenga un horizonte de mediano plazo. Es decir, al eliminar las ineficiencias de improvisar, atomizar y duplicar, queda claramente señalado para el empresariado, el camino que recorrerá el país en los próximos años, con sus políticas, estrategias, metas e incluso proyectos de inversión pública. A esto se agrega la elaboración del presupuesto plurianual.

A diferencia de la legislación neoliberal cortoplacista, un presupuesto para 4 años permite que el Estado asuma compromisos de mediano plazo en contratos públicos. Así, el proveedor asegura la demanda para su producción, disminuyendo sustancialmente los riesgos del emprendimiento.

Dada la magnitud de la participación del Estado en la economía nacional, los multiplicadores fiscales pueden ser altos. Los multiplicadores se refieren al hecho de que la economía se dinamiza por cada dólar de gasto público que se pone a circular dentro del país. Sin embargo, por el alto grado de apertura de la economía ecuatoriana, buena parte de esos multiplicadores fugan al exterior. Para priorizar los multiplicadores fiscales en el país, el mejor instrumento es la contratación pública (ver gráfico 1).

En 2012, el componente nacional de compras públicas se estimó en 56%, es decir, solo la mitad de ellas estaba destinada a bienes y servicios producidos localmente. Este bajo componente puede deberse a problemas de demanda como incertidumbre o escala insuficiente (que no justifica la inversión en el desarrollo o producción de nuevos bienes). Por ejemplo, cientos de instituciones públicas realizan miles de procesos individuales de adquisición de material de oficina (computadores, papel, grapas, clips, etc.), promediando decenas de miles de dólares por proceso. Sin embargo, tras estandarizar y planificar las compras para varios años y sumar la demanda de todas las entidades públicas, se han consolidado procesos de contratación por millones de dólares.

Esto no solo beneficia al Estado con ahorro fiscal (por volumen) sino que crea un margen de negociación para incorporar requisitos de desempeño en los contratos de adquisición y una escala suficiente para atraer la participación de productores e inversionistas nacionales.

Por esto, el Servicio de Contratación Pública (Sercop) expidió la Resolución INCOP RE-2013-089 (modificada por la Resolución INCOP RE-2013-092) para que solo en caso de no haber productores ecuatorianos que puedan abastecer al Estado, se abran los concursos para proveedores de origen extranjero.

Los requisitos de desempeño son condiciones regulatorias o contractuales que el contratista, proveedor o empresario se obliga a cumplir a cambio de recibir algún beneficio del Estado, como incentivos fiscales (tributarios o arancelarios). Para ellos, la Constitución dispone que se promueva la redistribución y estimule el empleo, la producción de bienes y servicios, y conductas ecológicas, sociales y económicas responsables. A diferencia del “cheque en blanco” de los tratados bilaterales de protección recíproca de inversiones (TBI), la estrategia de transformación productiva plantea incentivos específicos instrumentados mediante contratos con beneficios fiscales condicionados al cumplimiento de metas explícitamente vinculadas a la planificación.

Existe evidencia de que en el Ecuador los incentivos generales no cambiaron el comportamiento del capital. Por esta razón, es importante que dichos contratos contemplen requisitos de desempeño explícitos, con plazos, sanciones y metas de sustitución de importaciones de bienes finales y sustitución de proveedores externos mediante la desagregación tecnológica. En el caso de las transnacionales, estos requisitos pudieran ser el establecimiento en el país o la transferencia tecnológica.

El caso de la soberanía alimentaria

Por ejemplo, la Constitución es enfática y reiterativa respecto a la autosuficiencia alimentaria como lo muestran los artículos 281 (soberanía alimentaria), 304 y 284 (políticas comercial y económica). 

Según el balance alimentario de 2012, el Ecuador importó 0,4% de frutas, 54,6% de legumbres, 36,4% de hortalizas y 24,3% de cereales de consumo. Esto es inadmisible para un país de vocación agrícola, cuyo mandato constitucional es la soberanía alimentaria. La sustitución de importaciones de alimentos para consumo humano (primarios y procesados) debe ser urgente, prioritaria y contundente. Se estima que el Estado adquiere $ 300 millones anuales en alimentos crudos, procesados y preparados. Según la Constitución, el Estado debe abastecerse de alimentos culturalmente pertinentes, producidos localmente y privilegiando a los pequeños productores y proveedores de la economía solidaria.

Vale recordar que entre enero de 2010 y diciembre de 2013, el mercado de compras públicas del Ecuador sumó más de $ 37.000 millones, un monto similar a todas las exportaciones privadas (no petroleras) en el mismo período (gráfico 2). En 2011, el monto de compras públicas fue superior a todas las exportaciones privadas. Frente a las incertidumbres del mercado internacional, que afectan a las exportaciones ecuatorianas, el Estado está obligado a generar certidumbres al productor nacional.

El potencial regional

$ 37.000 millones movió el mercado de compras públicas en el Ecuador entre enero de 2010 y diciembre de 2013.

38% se ahorraron los países de Centroamérica en 2012 en una compra conjunta de medicamentos.

$ 10.842’826.619 es el total de compras públicas adjudicadas en 2013, monto similar a las exportaciones no petroleras en ese año.

Las compras públicas no son una herramienta exclusivamente nacional. En su dimensión regional son una herramienta de desarrollo productivo. Por ejemplo, la negociación centroamericana conjunta para adquirir medicamentos logró un ahorro de 38% en 2012, frente al presupuesto original, según datos del Consejo de Ministros de Salud de Centroamérica y República Dominicana. Pero la compra pública regional no se limita al ahorro fiscal. Su magnitud —entre 10% y 15% del Producto Interno Bruto (PIB) a escala mundial (OMC, 2014)— puede aprovechar las economías de escala para generar encadenamientos productivos intrarregionales.

Además de la incorporación de valor agregado, el aumento del comercio intrarregional de insumos y bienes intermedios genera integración duradera y basada en procesos complementarios. Esto contrasta con la actual competencia en bienes primarios, que perjudica a nuestros países en precios y condiciones. Ya se han dado pasos en este sentido por propuesta del Ecuador: la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (ALBA) aprobó en abril de 2013 trabajar en un sistema de compras públicas regionales. También los jefes de estado de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (Celac), en la Declaración de La Habana de enero de 2014, encargaron al Grupo de Trabajo de Finanzas elaborar una propuesta para aprovechar las compras públicas en el desarrollo de la región.

Es así que la contratación pública articulada con medidas que favorezcan la sustitución de importaciones, ocupa un lugar central por su capacidad para generar un mayor componente nacional en el consumo intermedio, el valor agregado y la generación de empleo digno en el corto plazo. Es un imperativo gubernamental diseñar, implementar y precautelar la existencia de una política de compras públicas comprometida con la reducción de la pobreza. La certeza en la demanda que genera una compra pública planificada y plurianual es uno de los mejores incentivos para la inversión privada. Adicionalmente, la transferencia tecnológica atada a la contratación pública brinda una oportunidad para que las empresas nacionales puedan mejorar su productividad e incursionar en productos que, hasta ahora, son adquiridos en el extranjero.

*Subsecretario General de Planificación para el Buen Vivir de la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo (Senplades).