Dudas de legalidad
Javier Jiménez López
Investigador, Máster en Derecho Tributario
Desde el primero de enero está vigente la nueva fórmula de cálculo del impuesto predial en el Distrito Metropolitano de Quito. La Ordenanza 0029 fue aprobada con los votos del alcalde Mauricio Rodas y los concejales de SUMA-VIVE y CREO, e incorpora algunas mejoras a la propuesta original presentada en el mes de noviembre, luego del duro cuestionamiento entablado por los concejales de AP, quienes votaron en blanco. Ya tuvimos ocasión de referirnos al falaz fundamento de la reforma, que se basa en una presunta inequidad del impuesto vigente hasta 2014, cuando lo cierto es que la tarifa del impuesto predial de Quito aprobada durante el mandato del alcalde Barrera, fue de una extraordinaria progresividad que, necesariamente, se traduce en altas dosis de equidad en la distribución de la carga impositiva (La Falacia del Francotirador, EL TELÉGRAFO 8/12/2014).
Ahora vamos a referirnos a otra arista de índole jurídica que plantea la reforma y que se refiere a las dudas de legalidad del mecanismo de rebaja introducido en el artículo 3 de la Ordenanza: ¿podía el Concejo Metropolitano reducir o exonerar el impuesto a los titulares de predios en razón a su valor? Una interpretación sistemática del Cootad nos conduce a pensar que no.
En primer lugar, los concejos metropolitanos y municipales tienen, en efecto, la capacidad para dictar normas de carácter general dentro de su circunscripción territorial, pero —añade el artículo 7 del Cootad— «el ejercicio de esta facultad se circunscribirá (…) a las competencias de cada nivel de gobierno y observará lo previsto en la Constitución y la Ley».
El propio Cootad es la ley que regula el sistema de impuestos municipales —el impuesto predial entre ellos— y establece el margen de incidencia que los municipios tienen sobre el mismo. Así, su artículo 504 prevé una «banda impositiva» en el impuesto predial del siguiente tenor: «Al valor de la propiedad urbana se aplicará un porcentaje que oscilará entre un mínimo de cero punto veinticinco por mil y un máximo del cinco por mil que será fijado mediante ordenanza por cada concejo municipal». La redacción empleada por el legislador establece la cota mínima (0,25 por mil) y máxima (5 por mil) del impuesto predial, y dentro de ese margen, el Municipio puede optar por una tarifa progresiva —como hace el DM de Quito desde hace años— o en una proporcional fija para todo el municipio, o diferenciada por sectores, por ejemplo.
Al señalar una cota mínima el Cootad no contempla un pago menor al 5 por mil del valor catastral y excluye, por tanto, la posibilidad de que una ordenanza fiscal municipal pueda minorar el valor del impuesto predial por debajo de dicho porcentaje. Ello sin perjuicio de las deducciones tributarias que se aplican sobre los avalúos (artículo 503 del Cootad) y las exoneraciones que contempla el artículo 509 (entre otros, están exentos los predios unifamiliares urbano-marginales con avalúos de hasta veinticinco remuneraciones básicas unificadas del trabajador en general).
El mal llamado “porcentaje de equidad” supone una rebaja que oscila entre el 100% para los predios que pagaban hasta 5 dólares y el 23% para los predios que pagaban hasta 210 dólares. Lo paradójico del caso es que este mecanismo sitúa fuera de la legalidad —en nuestra opinión— la rebaja a los predios de menor valor, cuya aplicación supondrá un gravamen por debajo del 5 por mil, mientras que se consagraría para aquellos predios de mayor valor que se beneficien de la rebaja sin llegar a rebasar ese porcentaje. El resultado —caso de un eventual pronunciamiento de los tribunales que revierta la reforma en el sentido expuesto— sería una igualación efectiva de los tipos de gravamen y una grave afectación de la progresividad que hoy presenta el impuesto.
Por todo ello nos parece que el mecanismo propuesto defrauda la voluntad del legislador y erosiona el alcance del principio de generalidad y corresponsabilidad fiscal que inspira el sistema tributario (por no hablar del flaco favor que hacen al principio de simplicidad la proliferación de estos artificiosos mecanismos normativos).
Con todo, lo peor nos parece el secuestro semántico del vocablo que más habría que cuidar en el ámbito fiscal. La reforma del impuesto predial es una rebaja de impuestos, sí. Pero nada tiene que ver con la equidad.
