La dolarización fue establecida como una medida de ‘salvavida’ político y no un plan. El 9 de enero de 2000 el Presidente Jamil Mahuad anunció el abandono de la moneda nacional más que la implementación de la dolarización. Son numerosas las leyes expedidas desde ese momento
con el objetivo de acoplar la economía ecuatoriana al dólar, las mismas que establecen dos períodos muy bien definidos: antes y después del 2007.

Después de ser derrocado el presidente Mahuad, en medio de un estallido social y asumiendo la Presidencia el Dr. Gustavo Noboa, se envío el proyecto de Ley para la Transformación Económica del Ecuador (11 de febrero 2000) al Congreso Nacional (1) para otorgarle la base legal al nuevo
régimen monetario, que sería posible con su aparición como ley en el Registro Oficial Nº 34 del lunes 13 de marzo de 2000.

La ley de Transformación Económica del Ecuador no solo efectuó modificaciones a la Ley de Régimen Monetario, sino que también reformó la Ley General de Instituciones del Sistema Financiero, la Ley de Reordenamiento en el Área Tributario Financiero, el Código de Comercio, la Ley de las Finanzas Públicas, la Ley de Hidrocarburos, la Ley de Régimen del Sector Eléctrico, la Ley de Telecomunicaciones, la Ley de Presupuestos del Sector Público, la Ley de Contratación Pública, el Código del Trabajo, entre otras disposiciones. Se encontraba ausente las regulaciones al poder de mercado de la banca privada, acrecentado la crisis financiera de fin de siglo.

Los simpatizantes de la dolarización habían expresado que estas reformas tienen como fin la puesta en marcha del nuevo sistema económico. Para los economistas más heterodoxos estos cambios en las principales leyes del país representaron la recomposición del neoliberalismo que había logrado su auge, declive y crisis entre 1992 y 1999.

Las reformas legales e institucionales se acentuaron con el paso del tiempo, sobre todo en 2002, mediante el establecimiento de otro fondo petrolero (en la Ley para la Transformación Económica del Ecuador se dio el primero) producto de la entrada en funcionamiento del Oleoducto de Crudos Pesados (OCP). El proyecto de ley que proponía el Fondo de Estabilización, Inversión Social y Productiva y Reducción del Endeudamiento Público (FEIREP) entró al Congreso Nacional el 25 de marzo de 2002 (1) y fue ley a partir de 4 de junio del mismo año. Constituían recursos del FEIREP todos los ingresos del Estado provenientes del petróleo crudo transportado por el OCP, los generados mediante superávit presupuestario, los provenientes del fondo de administración de pasivos, entre otros.

Los recursos de este fondo se destinaban exclusivamente en un 70% a recomprar deuda pública externa e interna -a valor de mercado-; 20% para estabilizar los ingresos petroleros y/o para atender emergencias; y, 10% para atender educación y salud. La principal debilidad del FEIREP estaba en la recompra de deuda preanunciada permitiendo el aumento de la cotización de los bonos aún por encima de su valor nominal. Pero la Ley no solo constituía el FEIREP sino también reglas fiscales acordes al pensamiento “prudente” en el manejo de las finanzas públicas.

Se estableció que el gasto primario del Gobierno Central no se incrementaría en más del 3,5% en términos reales y el déficit resultante de los ingresos totales, menos los ingresos por exportaciones petroleras y menos gastos totales, se reduciría anualmente en 0,2% del producto interno bruto (PIB) hasta llegar a cero. También se fijó la reducción de la deuda pública total en relación al PIB con una meta del 40%, disponiendo no superar ese porcentaje posteriormente.

Con la llegada del nuevo régimen en enero de 2003 presidido por Lucio Gutiérrez,
se evidenció con más profundidad las políticas fiscales austeras con el único objetivo de asegurar el pago de la deuda externa. En el 2004 el servicio a la deuda pública sumaba 2.652 millones de dólares. Se estableció dentro de su marco macroeconómico el mantenimiento de políticas fiscales prudentes y estabilizar el gasto primario del Sector Público No Financiero (SPNF) en 21,7% del PIB en 2003.

Eso se refleja principalmente en el Decreto de austeridad, expedido el 22 de enero, donde los salarios y beneficios a todos los empleados del sector público se congelaban y se reducía en unos 100 millones de dólares del rubro presupuestado a Petroecuador. También se establecía que no habría incrementos en las pensiones del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (IESS) debido al aumento “sustancial” entre el 2001 y el 2002 y que no se concederían nuevos préstamos a sus afiliados reduciendo las operaciones de crédito de 158 a 40 millones de dólares entre el 2002 y 2003. Un programa económico con tales características era la base para llegar a un acuerdo de derecho de giro (stand-by) con el Fondo Monetario Internacional (FMI) de 13 meses contemplando solicitar un acuerdo precautorio para 2004. El 10 de febrero de 2003 el FMI aprobó la carta de intención con Ecuador solicitada por Mauricio Pozo y Mauricio Yépez Ministro de Economía y Presidente del Banco Central del Ecuador (BCE), respectivamente (2).

Luego la destitución de Lucio Gutiérrez de la Presidencia, por parte del Congreso Nacional, marcó el comienzo del ocaso de la recomposición neoliberal. La llegada de Rafael Correa Delgado, un joven economista heterodoxo, al Ministerio de Economía marcaba el camino hacia otra forma de hacer economía, impedida anteriormente por la burocracia internacional (FMI y Banco Mundial) y el stablishment financiero, local y extranjero. El nuevo ministro, en su corta gestión, concretó la reforma a la Ley Orgánica de Responsabilidad, Estabilización y Transparencia Fiscal donde se pre-anunciaba el pago de la deuda externa (1).

Esta ley fue una de las primeras reformas en debilitar la supremacía del capital sobre el ser humano. A partir de junio de 2005 se asignaba un 35% a la recompra de deuda pública externa e interna a valor de mercado cuando las circunstancias técnicas y de mercado lo justificaran, si no era así serviría para crédito productivo y pagar –adicionalmente- la deuda con el IESS, 30% para proyecto de inversión social, 5% para la investigación científico- tecnológica, 5% para mejoramiento y mantenimiento de la red vial nacional, 5% para la reparación ambiental y social por efecto de los impactos de las industrias hidrocarburíferas y el 20% para estabilizar los ingresos petroleros y para atender emergencias. Además, los recursos formarían parte de una cuenta especial dentro del Presupuesto General del Estado y no en la del tesoro.

Las principales reformas en dolarización han girado sobre los temas de los fondos petroleros y la austeridad fiscal. Las políticas económicas de los Ministros de Economía de los gobiernos anteriores a enero de 2007 han sido siempre para asegurar el pago de la deuda externa por encima de los requerimientos del sector social. Los Fondos petroleros tenían ese objetivo, pero solo con la recompra de la deuda, para cancelar los vencimientos de la deuda se requería, en algunas ocasiones, de la contratación de préstamos para cubrir esas obligaciones. Al cerrar el 2006, el Ecuador pagó por servicio a la deuda pública 3.784 millones de dólares, un 43% más que en 2004, representando 13,1% del PIB mientras el gasto social representaba 4,7%.

Hasta 2006, el país había perdido su soberanía sobre la política económica, y con ello poca capacidad para hacer frente a shocks externos negativos, aunque existía cada vez más recursos provenientes del alza en el precio del barril de petróleo, estos estaban pre-asignados a distintos objetivos (incluyendo los recursos proveniente de los ex – bloques OXY) o en su caso, las petroleras se llevaban la mayor parte del negocio hidrocarburifero. 

En agosto de 2005, Rafael Correa presentó de forma irrevocable su renuncia al Presidente Palacio, dando inicio a una carrera política que lo llevaría a la Presidencia de la República en enero de 2007.

Desde la Función Ejecutiva y con el establecimiento de la Asamblea Constituyente en 2008 se expidió una nueva ley que derogaría los fondos petroleros con el objetivo de tener un presupuesto donde las brechas entre los más ricos y los más pobres se vayan cerrando (1). Desde la Función Ejecutiva se renegoció todos los contratos petroleros. Desde el 2007, la relación gastos social/PIB es mayor a la relación servicio de la deuda pública/PIB. Cuando se transmitió la crisis financiera mundial de 2008 al Ecuador, el país había comenzado un proceso vigoroso de inversión pública permitiéndole afrontar con gran éxito las secuelas de la crisis, la economía no dejó de crecer y la política fiscal siguió siendo anticíclica. 

Pero la recesión mundial permitió el escenario propicio, junto a la decisión política del actual régimen, para declarar el default de la deuda, su renegociación y la recompra de bonos (los global
2012 y 2030 sumaban 3.200 millones de dólares).

En el informe de la Comisión para la Auditoría Integral del Crédito Público (CAIC) (4) se afirmó la existencia de evidencias de ilegitimidad particularmente en los bonos global 2012 y 2030. 

A los bonos global 2015 se les otorgó un tratamiento diferencial. En junio de 2009 Ecuador recompró a 35% de su valor nominal- aproximadamente 91% de sus bonos, pagando aproximadamente 900 de 2.900 millones de dólares. 

Para fines de ese año la recompra se amplió con bonistas italianos en 50 millones de dólares. Esta renegociación es el mayor ejemplo de recuperación de la soberanía sobre la política económica y de otorgarle a la dolarización niveles de política monetaria a través del manejo de
la liquidez monetaria, que tanta veces se dijo que no existiría.

Pero las reformas y los cambios institucionales no sólo pasaron por otorgarle el marco legal necesario al nuevo sistema monetario o la creación de fondos petrolerossino también para flexibilizar y tercerizar la fuerza laboral, según la vertiente más ortodoxa de las ciencias económicas, necesaria para que la dolarización no sea permeable a las shocks externos negativos. En los últimos días del régimen de Lucio Gutiérrez (15 de marzo de 2005) se había enviado un proyecto de ley al Congreso Nacional, con la autoría de Mauricio Yépez, que “transformaba” varias empresas del Estado, reformaba la Seguridad Social, ampliaba los poderes del Ministro de Economía y Finanzas y restaba beneficios sociales a los trabajadores. 

El proyecto de ley entró con el nombre de Ley Orgánica de Racionalización Económica del Estado (3) con el propósito de llevar adelante muchas de las reformas de corte neoliberal que Mauricio Pozo no realizó, por separado, durante su gestión. Se la denominó Ley Topo. Si el proyecto propuesto se convertía en Ley (fue rechazado por el Congreso Nacional en el segundo debate), los trabajadores habrían sido los más afectados. El proyecto proponía la reducción en la participación de los trabajadores en el reparto de utilidades generadas en las empresas, del 15% al 5% y consideraba el 40% que el Estado aporta para las pensiones jubilares, por mandato de la Constitución y la Ley, como parte de pago del déficit actuarial del IESS dejando de pagar casi 300 millones de dólares anuales.

Pero seis días antes, Gutiérrez había firmado el decreto que reglamentaba la contratación laboral por horas (para este fin se reformó el Código de Trabajo mediante los artículos 84 al 90 de la
Ley para la Transformación Económica del Ecuador) donde se establecía la libre terminación por una de las partes del contrato sin derecho a indemnización alguna impidiendo la estabilidad y sindicalización de los trabajadores.

Ese reglamento, las reformas en la Ley para la Transformación Económica del Ecuador y la Ley Reformatoria al Código del Trabajo mediante la cual se regula la actividad de intermediación laboral y la de tercerización de servicios complementarios de junio de 2006 fueron derogados
en el Mandato Constituyente Nº 8 expedido por la Asamblea Constituyente el 30 de abril de 2008, dando terminación a la explotación laboral en dolarización. 

Las reformas y cambios institucionales, enfocadas a mantener la dolarización, han sido numerosos. La recomposición neoliberal desde el 2000 y su declive en el 2006 rezagaron y subordinaron la fuerza laboral frente al capital. Sobre los hombros de la clase trabajadora descansó la vigencia de la dolarización con la concepción de que menores costos laborales impulsarían la competitividad del país y sus exportaciones, generando las divisas necesarias para sostener el sistema. Con ese mismo fin, se manejó la política fiscal. Esos conceptos quedaron desplazados con la llegada del nuevo régimen en el 2007 donde el factor trabajo es el centro de la política económica y el protagonista principal en la dolarización.