100 años de incentivos tributarios

Cuando se diseñan e implementan políticas públicas es fundamental conocer hasta qué punto no se repiten las políticas infructuosas y errores del pasado. Para ello es imprescindible recorrer la historia que ha quedado olvidada, muchas veces, por falta de visión programática y de largo plazo del Estado. En esta columna editorial intentamos que, esporádicamente, la historia hable. Hoy hacemos un recorrido histórico de los incentivos tributarios en Ecuador.

En el año 1921 se dictaba la primera ley de incentivos tributarios en Ecuador. Pero no es hasta el año 1957 que se sistematizó por primera vez una ley integral de estímulo para el desarrollo industrial, la cual se basó principalmente en incentivos tributarios. Su poca aplicación provocó que en 1962 se rectificara dicho cuerpo legal y finalmente fuera remplazado por la ley de promoción industrial de 1964. Los cambios legales después de la ley de 1957 trajeron mejoras en la forma, mas no transformó lo sustancial: es decir, el concepto sobre qué se exoneraba se mantuvo, incluso, se incrementaron beneficios y rebajas. Por esta razón la literatura internacional en 1969 establecía a Ecuador, junto con Puerto Rico, como uno de los países más generosos en el otorgamiento de incentivos al sector privado, incluso cuando no existía evidencia real de su efectividad.  

Para el año 1964 podía acogerse al plan de incentivos toda empresa industrial que planificara producir bienes industrializados no producidos en el país; que fueran destinados a la exportación en su mayor parte; aquellos que exportaran más del 50% de su producción, aquellos que produjeran materia prima o maquinarias; o aquellos que la junta nacional de planificación (actual Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo) los estableciera como prioritarios. Estas empresas se beneficiaban de dos tipos de incentivos: (I) incentivos generales y (II) específicos.

Los generales incluían: a) las compras que realizaría el sector público serían en la medida de lo posible de productos nacionales y las empresas privadas estaban exoneradas de todos los costos asociados a la creación de una nueva empresa; b) exención total para los impuestos a las exportaciones y exoneración total de impuestos en la importación de bienes usados para la fabricación de bienes de exportación; c) exoneración del 70% de los aranceles en la importación de maquinaria y equipo por 10 años;  d) rebaja del 20% en el impuesto sobre las ventas (impuesto similar a lo que hoy conocemos como IVA) durante 3 años para una nueva empresa industrial; e) en el impuesto sobre la renta se estableció la posibilidad de reducirse del ingreso bruto la parte que fuese reinvertida o invertida en capital productivo. Todos estos incentivos se aplicaban de forma genérica para todas las empresas que estaban sujetas a la ley de incentivos.

No conforme con todos estos beneficios, la ley estipulaba algunos estímulos específicos adicionales (a empresas seleccionadas), que consistían en: a) para empresas consideradas “especiales” por su alta prioridad nacional (hasta 1965 fueron consideradas como tal solo cinco empresas), gozaban de exoneración total en los impuestos a todo nivel de gobierno por los 5 primeros años. A partir del sexto año se exoneraban en el 100% de aranceles a la importación y de los conocidos timbres fiscales.

b) a su vez para aquellas empresas que eran exportadoras netas (más del 50% de su producción), que producían materias primas o maquinaria, o eran consideradas prioritarias, tenían exoneración del 100% del impuesto sobre las ventas y en el impuesto a la renta por los 5 primeros años si eran nuevas empresas. Cuando eran empresas existentes gozaban de una exención del 100% en los aranceles e impuestos asociados a la importación de materias primas y bienes de capital; c) finalmente, se beneficiaban de la posibilidad de aplicar la depreciación acelerada a una  tasa del 20% anual. Estos incentivos se mantuvieron o se modificaron las distintas leyes de promoción industrial de los últimos años, pero en el fondo el concepto ha permanecido invariante: exoneración a grupos selectos de empresarios con subsidios indirectos pero con poca efectividad y, lo que es peor, nula evaluación. La política, en torno a los incentivos tributarios, ha cambiado poco desde 1921. Van a ser 100 años de subsidio al sector empresarial, que a la postre, han significado un sacrificio para el Estado: con los recursos que dejó de recibir también dejó de proveer bienes y servicios a las grandes mayorías. ¿Cuáles son los réditos de la política? ¿Cien años de sacrificio han servido para transformar el aparato productivo? No solo que no hay evaluaciones que dictaminen la conveniencia de los incentivos, tampoco hay mucha diferencia sobre a quién se ha beneficiado con esta política.

Algo es cierto, y el lector estará de acuerdo, el aparato productivo no se transformó en 100 años.

A su vez, la política ha beneficiado a los mismos de siempre que, en momento de auge, han privatizado sus ganancias, mientras que en momentos difíciles buscan que el Estado socialice las pérdidas. (O)