Para la mayoría de ecuatorianos y ecuatorianas, la palabra descentralización estuvo, durante muchos años, fuera de su cotidianidad y, muy probablemente, la identificaban con los discursos políticos que, por diversas razones, se esgrimieron en ciertos momentos de la historia del país.

Un grupo, seguramente, asociará esta palabra con el combate al centralismo, una bandera enarbolada durante muchos años, sobre todo, por grupos identificados con los intereses económicos que se alternaron durante décadas el poder. Otros, ubicados en ciertas provincias del país, la asociarán con autonomía. Sin embargo, a partir de 2007, tanto la percepción como la realidad en esta materia atraviesan por una profunda transformación.

Las bases de un nuevo modelo

El nuevo modelo de descentralización que consagra la Constitución surge como respuesta a un contexto social en que el Estado propendió al desmantelamiento de sus instituciones y al despojo de sus potestades públicas para la definición de la política pública, la planificación, la regulación y el control.

Anteriormente, se aplicó un patrón de descentralización desordenado, que previlegiaba la demanda de los gobiernos locales más fuertes en desmedro de los gobiernos locales con menor poder, para hacer sentir sus demandas
en el centro del poder político. La reducción del Estado y la desregulación de la actividad privada en la prestación de servicios públicos, dejaron un legado de desigualdad y pobreza que provocó inequidad territorial.

La nueva Constitución abrió el camino para que la descentralización se enmarque en los principios de subsidiaridad, solidaridad y justicia económica. También
generó un proceso obligatorio y progresivo que busca superar las deficiencias en la redistribución de recursos, generar equidad territorial y fortalecer la democratización del Estado.

La descentralización es un desafío profundo para el nuevo modelo de organización territorial. Tres aspectos generales constituyen este reto:

• Generar mayor equidad y eficiencia en la distribución del ingreso y en el destino del gasto público, para promover la sostenibilidad fiscal y el equilibrio territorial en
la provisión de bienes y servicios públicos.

• La asignación de responsabilidades y atribuciones por niveles de gobierno a través de una transferencia obligatoria y progresiva de competencias, la consolidación de cada uno de los estamentos de gobierno con responsabilidades exclusivas, y la delimitación de roles para evitar la duplicación de funciones.

• Fortalecer la capacidad del Estado en cada uno de los niveles de gobierno. De esta manera, se logra una administración eficaz de sus circunscripciones territoriales y se impulsa el desarrollo nacional desde la prestación adecuada de los servicios públicos.

Características de la descentralización

El tema en referencia define un sistema nacional de competencias con carácter obligatorio, progresivo y definitivo. Con ello, se pretende disminuir la discrecionalidad en la transferencia de las nuevas atribuciones, concediéndole un orden a la descentralización.

Sus capacidades están determinadas por la Constitución y el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (Cootad). Los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD) asumirán las obligaciones que les trasladará el Gobierno Central. (Ver gráfico 1)

El Plan Nacional de Descentralización entra en escena

El fundamento teórico-conceptual del Plan de Descentralización, elaborado en 2011, consta en el Plan Nacional del Buen Vivir 2009-2013. Uno de los objetivos centrales es la construcción de un Estado democrático para el Buen Vivir, en el cual se cumplan los derechos de la ciudadanía, los pueblos, las nacionalidades, las comunas y las comunidades.

La estructura programática del Plan propone tres objetivos estratégicos: garantizar que el proceso de descentralización promueva la equidad social, territorial y fiscal en el país; impulsar la integralidad y la excelencia de la gestión pública; que sea transparente, participativo y que responda a las realidades y necesidades territoriales.

Otros fundamentos del Plan son: la equidad, la cohesión territorial, el acceso equitativo a los derechos ciudadanos y la distribución armónica de los bienes, recursos y servicios públicos. En este último punto, se prestará atención a las condiciones territoriales y sectoriales del desarrollo, a la organización política y administrativa de las funciones públicas ejecutivas y a la distribución de las responsabilidades.

Así, hasta 2015, se transferirán las competencias de vialidad, fomento productivo, gestión de riesgos, infraestructura social, cuencas hidrográficas, gestión ambiental y la administración de los patrimonios natural y cultural. Para dar un mayor impulso a la descentralización, el 31 de enero de 2011, se instaló el Consejo Nacional de Competencias (CNC), organismo técnico que representa a los cuatro niveles de gobierno: Gobierno Central, Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD) provinciales, municipales y parroquiales rurales.

Transferencia de la gestión de la cooperación internacional

En octubre de 2011, en el Registro Oficial 565, se publicó la resolución sobre la transferencia, desde el CNC, de la Gestión de la Cooperación Internacional, que permite a los GAD gestionar la obtención de recursos y la asistencia técnica para el cumplimiento de sus competencias.

Así, la cooperación internacional debe complementar los esfuerzos de desarrollo del Estado ecuatoriano. Su aporte principal se orienta al fortalecimiento de las capacidades institucionales y de talento humano, la transferencia de tecnologías y de conocimientos para el alcanzar el Buen Vivir. Entre tanto, los GAD establecerán los mecanismos de articulación territorial que optimicen la cooperación internacional y eviten la duplicación de esfuerzos.

Asimismo, en un marco de transparencia, los recursos obtenidos propendrán a disminuir los desequilibrios en las asignaciones y a fortalecer la capacidad de los GAD para gestionar ese apoyo. Desde 2011, se ha avanzado en la constitución de un Sistema Nacional de Información de la Cooperación Internacional, aún en etapa de prueba. Se cuenta ya con un modelo de gestión para implementar programas y proyectos, e instructivos de procedimientos para la negociación de acuerdos estratégicos y apoyo internacional no reembolsable.

Adicionalmente, la Secretaría Técnica de Cooperación Internacional (Seteci), cuenta con mecanismos para la rendición de cuentas, transparencia y acceso a la información mediante el sistema Coopera Ecuador. La entidad ha coordinado espacios de articulación entre niveles de gobierno y actores relacionados a través de mesas de diálogo: Frontera Norte en 2010, Galápagos en 2011 y Sucumbíos en
2012.

Transferencias de riego y drenaje

El 14 de julio de 2011, mediante Resolución 008, el CNC transfirió la competencia de planificar, construir, operar y mantener los sistemas públicos de riego y drenaje a los gobiernos provinciales. De los 76 sistemas a escala nacional, 15 son susceptibles de delegación por su tipología: públicos no transferidos a usuarios uniprovinciales. Los restantes fueron entregados en la década de los 80 y 90 por las excorporaciones regionales de desarrollo.

Como parte fundamental de este proceso, el Ministerio de Agricultura, Ganadería, Acuacultura y Pesca (Magap) aprobó el Plan Nacional de Riego y Drenaje 2012- 2016 el 30 de agosto de 2012, que ha fortalecido a 250 organizaciones en todo el país. También se canalizaron 96 proyectos entre riego y drenaje por 33,9 millones de dólares.

Asimismo, el 18 de julio de 2012, el portafolio conformó el Consejo Consultivo de Riego, donde los actores involucrados proponen lineamientos, resuelven conflictos
y establecen las necesidades de inversión. También se acordó un plan de fortalecimiento, acompañamiento y transferencia de conocimiento de riego y drenaje. En ese marco, se prevé intervenir en 1’287.576 hectáreas, a través de 25 estudios de prefactibilidad, factibilidad y diseños definitivos. (Ver gráfico 4)

 El camino despejado en tránsito y transporte

El 26 de abril de 2012, el CNC transfirió la competencia para planificar, regular y controlar el tránsito, el transporte terrestre y la seguridad vial, a favor de los GAD metropolitanos (Quito y Guayaquil) y municipales, que lo harán de forma progresiva. La necesidad de formular modelos de gestión diferenciados, que den cuenta de la diversidad territorial existente entre los 221 GAD y aseguren la prestación de servicios públicos bajo los principios de obligatoriedad, generalidad, uniformidad, eficiencia, responsabilidad, universalidad, accesibilidad, regularidad, continuidad y calidad, es una tarea por concluir. Dichos enunciados contan en el Art. 314 de la Constitución.

Los modelos de gestión se diferencian específicamente en:

Modelo A: Planificación, regulación y control del tránsito, transporte terrestre y seguridad vial.

Modelo B: Igual que el anterior, exceptuando el control operativo del tránsito en la vía pública que asumirán cuando se encuentren debidamente fortalecidos individual, mancomunadamente o, a través de consorcios.

Modelo C: Se descarta el control operativo del tránsito en la vía pública, el proceso de matriculación y revisión técnica vehicular.

Los plazos máximos de implementación varían según el modelo. Así, para Quito, Guayaquil y Cuenca, ubicados en el Modelo A, la fecha tope para asumir la competencia es un año. Y, para los municipios de Ibarra, Loja, Ambato y Manta, dos años después. En el Modelo B están 10 cantones y la transferencia puede demorar hasta tres años, al igual que para los 204 cantones ubicados en el Modelo C.

En esa dirección caminan, paulatinamente, los diferentes GAD. El 24 de septiembre de 2012 lo hizo Cuenca para los procesos de matriculación y títulos habilitantes; el 25 de octubre finalizó el proceso de selección de agentes civiles de tránsito, y el 12 de diciembre se inició el plan de formación.

El turno de Quito fue el 25 de septiembre sobre títulos habilitantes respecto al 10.167% de asignación presupuestaria. El 14 de enero de 2013 asumirá oficialmente el proceso completo de matriculación. El 25 de octubre Ambato asumió oficialmente el plan de títulos habilitantes correspondiente a 2.070% de asignación presupuestaria. Ibarra lo hizo el 27 de septiembre y Manta el 29 de noviembre. Por su parte, Guayaquil creó la Empresa Pública Municipal de Tránsito y tomará la esa atribución en julio de 2013 (Ver gráfico 5).

Recursos entregados de forma organizada y equitativa

El nuevo modelo de descentralización tiene en la solidaridad y la equidad interterritorial dos de sus principios fundamentos. Por un lado, se busca una transferencia de recursos del Presupuesto General del Estado (PGE) a través del patrón de equidad territorial en la provisión de bienes y servicios públicos. Se entrega el 21% de los ingresos permanentes y el 10% de los no permanentes.

Esta distribución solidaria de recursos se realiza bajo criterios de tamaño y densidad de población, necesidades básicas insatisfechas (NBI), logros en el mejoramiento de los niveles de vida, capacidad fiscal, esfuerzo administrativo y cumplimiento de metas del Plan Nacional de Desarrollo y del Plan de Desarrollo de cada GAD. Estos criterios serán ponderados cada cuatro años para alcanzar equidad interterritorial.

Además de esas delegaciones, se podrá destinar hasta el 30% para gastos permanentes (sueldos, salarios, bienes y servicios de consumo corriente, entre otros) y un mínimo del 70% para gastos no permanentes (obra pública, bienes de larga duración), que son necesarios para el cumplimiento de sus competencias exclusivas en base a su planificación.

Dentro de los rubros de las transferencias del PGE, se encuentran aquellos provenientes del costeo de competencias para cumplir con el mandato constitucional en el que toda potestad debe ser transferida con recursos suficientes. Estos deberán, fundamentalmente, compensar los desequilibrios territoriales en el proceso de desarrollo.

En este sentido, en 2011 se entregaron recursos por 2.784 millones de dólares y, hasta noviembre de 2012, la cifra llegó a 2.628 millones: el doble de lo que se transfirió en 2006 (Ver gráfico 3).

Finalmente, hay que considerar que desde 2011, el modelo de equidad territorial combina la transferencia de ingresos permanentes y no permanentes del PGE, lo que implica que las delegaciones a los GAD están dadas por un monto A, correspondiente a lo distribuido en 2010 y un monto B, que resulta de la diferencia entre el 20% de los ingresos permanentes, más el 10% de los no permanentes que representaron el 75% y el 25%, respectivamente, en 2012.

Así, los Gobiernos Autónomos Descentralizados de las provincias recibieron en 2011, un total de 605 millones de dólares y, en 2012, la suma 661 millones. No así los recursos para los GAD municipales fueron mayores: 1.500 millones de dólares en 2011 y 1.641 millones un año después.

En cambio, las asignaciones para los GAD Parroquiales en 2011 alcanzaron 135 millones y 511 millones en 2012. Así, con estas primeras experiencias efectivas de competencia, se va consolidando, progresivamente, una nueva forma de administrar el Estado.